Budget de l’Etat 2012 : un cocktail explosif entre crise mondiale et insouciance luxembourgeoise

Avis budgétaire de la Chambre de Commerce

Après analyse du projet de budget 2012 du Gouvernement, la Chambre de Commerce tire la sonnette d’alarme et se demande comment la coalition gouvernementale entend affronter les défis de la profonde crise économique mondiale persistante. La politique budgétaire menée par le Gouvernement, empreinte d’insouciance, remet aux calendes grecques le retour à l’équilibre budgétaire et laisse le pays sans marge de manœuvre au cas où la crise des pays de la zone Euro perdurerait. L’équilibre budgétaire est pourtant exigé à travers les engagements luxembourgeois dans le cadre notamment du nouveau semestre européen. L’Administration centrale luxembourgeoise accusera, en 2012, un déficit de 1,143 milliard EUR (-2,6% du PIB), état de fait qui résulte d’une progression significative des dépenses (+6,1% par rapport à 2011), combinée à une augmentation insuffisante des recettes (+4,9%), alors que ces dernières paraissent encore largement surévaluées dans un contexte économique des plus difficiles et incertains.

Le solde de l’Administration publique au sens de Maastricht fait état d’un déficit de 330 millions EUR (0,7% du PIB), ce qui paraît faible en comparaison européenne. Cependant, ce résultat est camouflé par l’excédent artificiel et virtuel de la sécurité sociale, qui dégage un surplus de 702,4 millions EUR, alors que, dans une perspective de long terme, la sécurité sociale luxembourgeoise fait apparaître l’un des déséquilibres les plus inquiétants de l’ensemble de l’UE.

Les dépenses courantes continuent à progresser à un rythme trop élevé - sous l’argument de leur caractère « incompressible » - par rapport à ce que permet la croissance économique à moyen terme et leur rythme de progression est trop élevé par rapport à la moyenne européenne. La crise financière et économique et la crise des dettes souveraines menacent fortement le potentiel de croissance du Luxembourg à moyen et à long terme, avec des conséquences négatives sur son système de protection sociale. Les contraintes internationales qui frappent de plein fouet un pays ouvert vers l’extérieur comme le nôtre, sont renforcées par l’incapacité interne, luxembourgeoise, de freiner structurellement le rythme de progression des dépenses courantes ; une situation hautement dangereuse! Le fait de devoir s’endetter encore davantage au moment où tous les pays réduisent leur train de vie montre que le Luxembourg n’a pas pris la mesure des risques qui le menacent et préfère s’enfoncer dans le déficit plutôt que de se réformer.

Un projet de budget qui ne tient pas compte de la plus grave crise économique et financière depuis la Seconde Guerre mondiale : une insouciance inacceptable

Depuis août 2007, « nous sommes confrontés à une crise d’un genre nouveau, un phénomène planétaire qui […] n’a pas d’équivalent depuis la Seconde guerre mondiale[1] ». Aux yeux de la Chambre de Commerce, le projet de budget ne tient pas compte de cette crise qui sévit au cœur de l’Europe et - pire - ignore purement et simplement le ralentissement économique manifeste à travers le monde, les difficultés gravitant autour de la stabilisation de l’euro et l’impact de possibles défauts de paiements souverains. Le projet de budget ne prend en compte ni la crise de confiance des investisseurs et consommateurs, ni les risques d’inflation soutenus suite aux interventions répétées - et probablement croissantes - de la BCE pour stabiliser les marchés financiers, alors que le niveau d’inflation luxembourgeois excède systématiquement ceux des principaux partenaires commerciaux du Grand-Duché.

Cette négation des réalités économiques ressemble de la part du Gouvernement à une attitude d’insouciance - pour ne pas dire plus - face à une situation de crise extrêmement grave. Même en espérant que le pire pourra être évité et que la crise en zone euro trouvera des solutions suffisamment ambitieuses et durables, la Chambre de Commerce se serait attendue à un signal fort de la part des auteurs du projet de budget et se demande ce qu’il adviendrait en cas de crise durable et prolongée. Comment les autorités pourraient-elles assurer la continuité des services publics en cas de dégradation abrupte du contexte conjoncturel ou en cas de choc sur les recettes publiques? Ces interrogations essentielles ne sont nullement traitées par le projet de budget, qui se borne, tout en se basant sur des prévisions de recettes optimistes, à reconduire une tendance insoutenable au niveau de l’évolution des dépenses courantes. En cela, le budget n’est que le fidèle reflet de la politique gouvernementale qui, dans son ensemble, ne réussit pas à réformer le pays.

Le projet de budget se base sur un taux de croissance du PIB national de 3,2% pour 2011 et de 2,1% pour 2012. Or, la croissance, à laquelle notre pays peut raisonnablement s’attendre en 2012, tourne - comme vient de le confirmer le STATEC dans ses dernières estimations - plutôt autour de 1%, soit à peine la moitié du taux utilisé par le Gouvernement pour établir son projet de budget 2012. Par ailleurs, ce dernier a été élaboré avant la récente révision de la comptabilité nationale, qui a nettement corrigé vers le bas l’évolution économique depuis 2008[2]. L’ampleur de la révision montre à quel point les entreprises ont été touchées par la crise déclenchée en 2008 : en effet, fin 2010, le PIB demeure, en termes réels, 2% en dessous du niveau qu’il avait atteint fin 2007. Etant donné le taux de croissance historique très élevé - qui tourne autour de 5% par an - ce constat montre à quel point la récession a été à la fois profonde et durable.

S’il y a bien eu une amorce de reprise en 2010, elle était largement mécanique et quasiment entièrement due à la composante salariale dans le PIB : entre fin 2007 et fin 2010, cette dernière a augmenté de 15,1% en termes nominaux alors qu’en même temps, les marges des entreprises n’ont progressé que de 2,4%. En termes réels (après prise en compte de l’inflation), les marges des entreprises s’inscrivent donc à la baisse, phénomène auquel est conjugué la dégradation continue des compétitivités-coût et -prix de l’économie luxembourgeoise (voir aussi annexe 1).

Le Luxembourg se trouve ici dans un classement peu enviable vu que le coût salarial unitaire nominal a augmenté 5 fois plus vite qu’en Allemagne et qu’il n’y a que l’Italie et la Grèce qui ont encore fait moins bien.

Des lignes directrices européennes non-respectées en matière d’équilibre budgétaire : un problème de gouvernance luxembourgeoise !

Dans la 12e actualisation du programme de stabilité et de croissance (PSC) (avril 2011)[3], les autorités nationales rappellent que « conformément aux conclusions du Conseil européen de mars 2005, l'objectif [budgétaire du Grand-Duché], […], compte tenu […] des changements démographiques prévisibles, [est] de +0,5 du PIB […]. [La] mise en réserve des excédents budgétaires ainsi dégagés devrait permettre de couvrir les dépenses occasionnées par le vieillissement démographique d’ici à l’horizon 2040 ». Les autorités reconnaissent dès lors officiellement l’urgence d’atteindre au plus vite un excédent budgétaire de +0,5% du PIB. Or, la réalisation concrète de cet objectif minimaliste n’est pas prévue, ni en 2012, ni même en 2014. Au contraire, le Luxembourg s’éloigne de plus en plus du rétablissement de l’équilibre budgétaire, et ce notamment à cause d’une non-maîtrise rampante et récurrente des dépenses courantes.

Alors que, un an avant, la 11e actualisation du PSC avait proposé, en janvier 2010, une trajectoire d’ajustement afin de résorber le déficit de l’Administration publique à l’horizon 2014, la 12e actualisation, quant à elle, revient sur ce propos en estimant, qu’en 2014, l’Administration publique accuserait toujours un déficit de l’ordre de 0,8% relativement au PIB. Il s’avère en plus que des prétendues économies d’un montant de 678 millions EUR, communiquées en avril 2011 aux instances européennes au titre de l’année 2012, se traduisent, dans la réalité, en des dépenses additionnelles. Les autorités luxembourgeoises ne prennent toujours pas suffisamment au sérieux l’exercice qui consiste à contribuer à une meilleure gouvernance économique à l’échelle européenne en coordonnant notamment les politiques budgétaire et économique dans le cadre du semestre européen.

Les engagements européens sont de la sorte bafoués et l’insouciance budgétaire luxembourgeoise, découlant au final de l’incapacité d’engager des réformes structurelles, prend de plus en plus le dessus. La Chambre de Commerce se doit d’incriminer un véritable problème de gouvernance luxembourgeois dans ce contexte. Une véritable feuille de route pour honorer nos engagements européens devrait notamment comprendre une atteinte de l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT), c’est-à-dire d’un excédent structurel des finances publiques de 0,5% en 2012, ainsi que la réalisation, à partir de 2013, et conformément aux recommandations européennes, d’un OMT plus ambitieux afin d’assurer la viabilité du système de sécurité sociale à l’horizon 2040[4].

Une situation structurellement déficitaire dangereuse (déficit de 3,5 millions EUR par jour) dans un contexte de crise prolongée : la fin du modèle socio-économique luxembourgeois ?

L’effet ciseaux entre les recettes et les dépenses, au niveau de l’Administration centrale, se confirmera en 2012 avec, à la clef, une dégradation structurelle de la situation financière de l’Etat. En d’autres termes, alors que les recettes devraient progressivement se rapprocher de, puis dépasser, les dépenses pour atteindre l’équilibre budgétaire et ensuite l’objectif budgétaire à moyen terme, aucun rapprochement des dépenses et recettes n’a lieu. Depuis le décrochage manifeste entre les recettes et les dépenses en 2009, l’Administration centrale est dans l’incapacité de renverser cette tendance alarmante et résolument non durable. La Chambre de Commerce ne remet nullement en question le contexte économique difficile depuis 2009, mais constate qu’en 4 exercices, aucune tendance pour un revirement et une consolidation budgétaire n’est visible.

Le décrochage observé depuis 2009 n’est pas un phénomène nouveau, comme il ressort de l’annexe 2, dans la mesure où, depuis 2002 déjà, l’Administration centrale est confrontée à une situation où l’évolution des dépenses dépasse celle des recettes. D’après les dernières estimations, le train de vie de l’Administration centrale dépasse ses recettes de l’ordre de 1,2 milliard EUR en 2014, (3,5 millions EUR par jour), et ce malgré la subsistance d’une forte composante de recettes non-durables, volatiles et, du reste, de moins en moins acceptables pour les pays voisins, qui estiment que les niches fiscales du Luxembourg leur portent préjudice.

L’objectif gouvernemental affiché est de contenir la croissance des dépenses de l’Etat à un niveau n’excédant pas la croissance économique à moyen terme[5]. Il est toutefois à souligner que les dépenses courantes de l’Administration centrale progressent de 8,5% en 2012, alors que la croissance économique n’est évaluée qu’à 2,1%, ce taux ayant été lui même révisé à 1% par le STATEC après le dépôt du projet de budget. Par ailleurs, si le Gouvernement avait limité, en bon père de famille, la progression de ses dépenses courantes au taux de progression moyen observé en zone euro, il aurait pu économiser quelque 2 milliards EUR sur une période de seulement cinq ans (de 2006 à 2010, cf. annexe 3). Face à cette évolution déficitaire de nos finances publiques, la Chambre de Commerce soulève la question de la marge de manœuvre du Gouvernement pour soutenir le développement économique et de la capacité du pays à retrouver le niveau de croissance nécessaire au maintien du modèle socio-économique du Luxembourg.

Absence de nouveaux jalons et recettes fiscales surévaluées : un mélange explosif

Le projet de budget postule une progression de l’emploi en 2012 de 2% et un taux de chômage de 6,2% fin 2012. Or, les dépenses totales au titre de l’inactivité (chômage, RMG, etc.), qui sont censées atteindre 778 millions EUR en 2012 (1,7% du PIB ; 5,7% du total des dépenses), risquent de s’avérer insuffisantes, et ce malgré leur niveau déjà très élevé. Le projet de budget 2012 ne pose pas non plus de jalons nouveaux pour palier aux défis structurels du pays, tels que la dégradation de la compétitivité-coût et -prix, le différentiel d’inflation par rapport aux principaux partenaires économiques, la désindustrialisation du Luxembourg, ou encore les défis démographiques.

Aux yeux de la Chambre de Commerce, le budget 2012 se base sur des estimations de recettes fiscales trop optimistes, et notamment en ce qui concerne l’impôt sur le revenu des collectivités, la TVA, les impôts sur les traitements et salaires, ainsi qu’en matière de taxe d’abonnement, et ce dans un contexte d’incertitude extrême quant à l’évolution des diverses bases taxables sous-jacentes. La Chambre de Commerce a réévalué vers le bas le rendement de ces quatre impôts de quelque 0,5 milliard EUR ; un scénario, s’il se matérialisait, ferait davantage gonfler le déficit projeté de l’Administration centrale.

La durabilité des finances publiques est une condition sine qua non du développement durable. Seul un Etat doté d’une capacité financière intacte peut encadrer les développements économique, démographique, social et environnemental et peut soutenir le niveau de vie général de la population à travers un effort redistributif crédible. Aujourd’hui, les comptes publics ne sont pas équilibrés, et ils le seront encore moins à l’avenir dans l’hypothèse de réformes structurelles insuffisamment ambitieuses.

Les recommandations de la Chambre de Commerce : une gouvernance courageuse basée sur des actions structurelles ambitieuses, ciblées et protégeant les plus faibles

Pour atteindre un objectif à moyen terme plus ambitieux, conformément à la demande du Conseil Européen, la Chambre de Commerce recommande d’atteindre un surplus de l’Administration publique de 0,5% du PIB dès 2012, pour augmenter ce solde progressivement à 0,75% du PIB en 2013 et à 1% du PIB en 2014. Pour faire face aux incertitudes conjoncturelles (cf. vaste dépendance du commerce extérieur et du secteur financier), à la volatilité de ses recettes fiscales et à la dette publique cachée (inhérente à son système d’assurance pensions), la Chambre de Commerce recommande l’instauration, dès 2013, d’un fonds souverain, à l’image de celui de la Norvège par exemple. Il serait doté par une partie des recettes fiscales les plus volatiles. Les deux objectifs, respect de l’OMT et instauration d’un fonds souverain, exigent un effort financier de 1,66 milliard EUR à répartir sur les exercices 2012, 2013 et 2014. Pour atteindre ces objectifs certes ambitieux, mais nécessaires, la Chambre de Commerce propose toute une série de mesures ponctuelles et structurelles, dont celles énoncées ci-après.

L’implémentation d’une norme de progression des dépenses courantes permettrait de contenir leur taux de progression interannuel en-deçà du taux moyen afférent observé en zone euro (économie d’environ 0,5 milliard EUR par an  à l’heure actuelle ; voir annexe 3). En parallèle, les autorités luxembourgeoises devraient s’engager, dans le cadre d’un consensus politique national, de limiter l’endettement public à un niveau correspondant à 20% du PIB.

Une autre mesure proposée est l’implémentation d’une architecture budgétaire gravitant autour d’objectifs, de moyens d’action et de résultats. Aux yeux de la Chambre de Commerce, l’Etat doit se doter d’une gouvernance optimisée basée sur une nouvelle culture budgétaire axée sur des objectifs à atteindre, sur des résultats et performances enregistrés et sur l’évaluation des politiques mises en œuvre sur base d’indicateurs clé de performance.

La Chambre de Commerce propose également d’aligner la progression salariale dans l’Administration publique à la progression salariale moyenne observée dans l’économie. Sur la période 2007-2009, un tel alignement aurait dégagé des économies de 56 millions EUR dans le chef de la seule Administration centrale. Autre mesure proposée : la réalisation d’une radiographie des subsides environnementaux. Cet audit, qui devrait prendre la forme d’un inventaire exhaustif des aides afférentes, devrait permettre aux décideurs politiques de conclure si les aides financières en question remplissent leurs objectifs et si, le cas échéant, d’autres outils, tels que la réglementation ou le malus fiscal, ne seraient pas aptes à conduire à des résultats comparables en matière d’« éco-compatibilité », tout en faisant baisser le coût afférent à charge du budget de l’Etat.

La réduction progressive, puis l’abolition, de transferts sociaux qui s’opposent à la réalisation d’une augmentation du taux d’emploi, et notamment le forfait d’éduction et l’allocation d’éducation, serait une autre piste à suivre. Grâce à l’introduction d’un critère de revenu du ménage par rapport au revenu médian (2.750 EUR en 2010 par équivalent-adulte), nombre de transferts sociaux pourraient être modulés, en augmentant ainsi l’efficience de la dépense publique (meilleur ciblage), tout en faisant baisser le coût absolu.

Il faudrait d’une manière générale repenser la politique sociale en faveur de l’emploi. La mise au travail constitue un rempart contre la pauvreté et contribue au bien-être des travailleurs (solidarisation, perception de contribuer à la société, valorisation de l’individu, etc.). La Chambre de Commerce relève que, suite au niveau élevé du SSM, de nombreuses personnes à plus faible valeur ajoutée sont d’emblée exclues du marché du travail et, partant, dépendent entièrement de la collectivité, et donc des transferts sociaux, afin de subvenir à leurs besoins. La Chambre de Commerce propose un véritable changement de paradigme dans la mesure où, au lieu de financer intégralement l’inactivité, à travers les allocations de chômage et le RMG, il conviendrait de subventionner, si nécessaire, partiellement le travail. Ainsi, un chômeur non-qualifié pourrait se voir attribuer un contrat de travail en entreprise et être rétribué, par exemple, à 60% - 65% du SSM, la différence pouvant être étant financée par l’Etat. Une entreprise pourrait ainsi employer une personne à plus faible valeur ajoutée, l’Etat pourrait réaliser des économies potentiellement substantielles et la personne concernée serait valorisée à travers le travail.

La Chambre de Commerce demande par ailleurs un audit complet sur le fonctionnement, les performances et les résultats des initiatives sociales en faveur de l’emploi. Ces structures d’insertion comportent des dépenses budgétaires d’environ 50 millions EUR en 2012, sans indication aucune quant à leur capacité de réintégrer les demandeurs d’emploi sur le premier marché du travail. De nombreuses mesures sont par ailleurs susceptibles de créer des situations de concurrence déloyale au détriment d’entreprises commerciales.

Finalement, la Chambre de Commerce propose de renoncer à l’indexation des salaires en 2012. Au-delà de la dégradation continue de la compétitivité sous-jacente au système d’indexation intégral, la Chambre de Commerce relève que ce dernier a également comme conséquence de renchérir la politique budgétaire, sans en augmenter la pertinence ou l’efficience et d’exacerber les différentiels salariaux et partant de porter atteinte aux objectifs en matière de cohésion sociale.

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